凤凰8·13堤溪大桥垮塌事故：应急处置获多方肯定

7、凤凰“8·13”堤溪大桥垮塌特别重大事故应急处置案例

2007年8月13日，凤大公路堤溪大桥施工期间突然整体垮塌，酿成重大人员伤亡的特别重大事故。在中央、国家层面的深切关注和省里、省府层面的精准指挥下，得益于国家各部委、省内直属单位以及社会各界的齐心协力与鼎力相助凤凰洪水木桥垮塌，经过连续123个小时的不懈努力，至8月18日19：40，“8·13”重大灾难的救援行动宣告终止。整个行动行动迅速，判断准确，手段有效，协作紧密，确保了关键时刻保持镇定，队伍稳定，社会运行正常，任务正常进行，获得了国家最高领导人、国家事故调查机构以及省级政府的高度评价，赢得了受灾者家属的广泛接受，获得了社会各界的充分支持。

一、堤溪大桥工程基本概况

凤凰堤溪大桥是凤大公路的关键通道之一，桥体总长三百二十八米，横向宽度十三米，垂直高度四十二米，单跨距离四十二米，整体由四片独立孔径构成，各孔径长度均为六十五米。这个桥梁项目在2003年8月28日至2004年5月25日期间，其所有者由湘西自治州人民政府担当，从2004年5月26日起，所有者转变为湖南省公路局，承建方是长城石雕，设计方是湖南省华罡交通规划设计研究院，监督方也是长城石雕。这项工程的设计方案在2003年12月31日获得省交通厅的批准，随后于2004年6月28日动工建设，到了2005年2月，设计方案经过了专家们的评审，并进行了相应的调整，主体工程在2007年7月15日完工，紧接着开始拆除支撑结构，然而在8月13日16时40分，整座桥梁突然整体垮塌，造成重大的人员伤亡事件。

二、事故应急救援情况

（一）省州县领导靠前组织指挥

此次重大事件发生在8月13日16时40分左右，凤凰县委办公室和县政府办公室在17时05分左右首先上报给州委办公室和州政府办公室，州委办公室和州应急管理办公室在17时30分分别首先上报给省委办公厅和省应急管理办公室，省应急管理办公室在17时50分首先报到国务院应急管理办公室和省政府领导，省委办公厅立刻将信息报送至省委和省政府主要领导，并于21时30分将信息上报给中央办公厅。接到事故通报后，省主要领导立即召集会议，研究救援方案，指示动员各方资源，尽最大努力搜寻被困者，救治伤员。省领导团队迅速抵达事发地点，负责现场抢险指挥协调。州委、州人大、州政府、州政协、吉首军分区共十八位州级领导以及州直相关部门负责人立刻赶赴事故地点，着手组织救援活动。当天晚上，州委召集了扩大形式的常委会议，决定由州县两级领导分别负责，全面开展医疗救治、秩序维护、现场抢救、善后事宜、后勤支持、信息发布等各项任务。

（二）全力以赴搜救失踪人员

事故发生后，各方救援力量全力以赴展开了搜救工作。

行动迅速，救援及时。接到事故通报后，省委、省政府立刻安排救援任务。周强、徐宪平当晚带领省建设局、省交通局、省安全监管局负责人迅速抵达事故地点，负责指挥救援行动。张春贤书记和副省长于来山在第二天早晨到达现场。州县官员紧急召集人员、工具和物资，支援救援地点，尽快展开救援行动。

2.决策果断，调度有力。省委、省政府领导当晚前往事发地时，立即指令省交通厅紧急征调常吉、吉茶、衡炎、邵耒高速工地的13台大型挖掘机支援救援现场；同时紧急抽调省城医学专家救治重伤员；调集应急通信设备确保通讯畅通；动员技术骨干和设备参与失踪人员搜救工作；组织相关区域力量排查施工人员情况，核实遇难者身份，协助事发地政府做好善后处理。省州县三级统一指挥，现场迅速组建了由省州县各级党政干部、公安干警、交通警察、武警官兵、消防队员、民兵组织和医疗人员组成的两千余人的救援队伍，同时调配了一百多台套救援设备，集中力量救治伤员，运送逝者遗体，搜寻失联人员。

抢救时间分秒必争，实施专业救援。救援行动全程保持全力以赴、争分夺秒的状态。当初步搜救任务完成后，为解决断裂桥墩处的救援难题，指挥中心紧急从省内调来了医疗、地质、桥梁、建筑、地下探测等领域的专家和技术骨干，他们迅速赶到现场，同时部署搜救犬协助搜救工作。通过严谨的检测和评估，确认无人幸存后，指挥机构安排了三十多位专业技术人员对坍塌的桥基实施爆破拆除作业。为确保爆破作业安全有序推进，同时尽可能搜寻桥墩下掩埋的遇难者遗体，八月十七日，省级、州级、县级单位联合组建了一支1857人规模的现场搜救队伍，疏散了周边八十二户、共三百一十八名居民，集中力量实施最后的搜寻行动。截至8月18日19：40，现场救援团队已经不间断工作了123个小时，已经清理了塌方产生的土石方1.8万立方米，现场搜寻救援任务基本完成。

（三）千方百计救治受伤人员

省级、州级、县级的负责人强调，必须动用最优秀的医师、最有效的药品、最顶尖的技术以及最先进的医疗器械来治疗伤者，务必防止因治疗失当导致伤者丧生。

拟定计划，明确救治职责。立即从省级、地级、县级医疗组织调配三十九名医学精英，组建多级专家医疗小组，同时征召四百八十六名医护人员，并准备六十五张住院床位。依据省州专家各自专长和伤者具体情况，确立了诊疗计划，该计划由三名省级专家负责主导，其余专家协同参与，实施专家集体会诊、专家专门救治、专人负责护理，为每位危重伤者量身定制抢救措施，对重伤人员推行“一对一”特别护理，对伤者实施全天候的救治、护理和监护，持续密切观察危重伤者的病情发展情况。

合理安排科研工作，提升治疗环境水平。依照物资储备状况，拟定了药品器材的分配方案，迅速调配相关物资，于急救区域配置了空调、电扇等散热装置，以保障诊疗活动及疫情管理工作的正常开展。

强化防控措施，预防疫情出现。依据省级及州级防疫机构的指导，凤凰县卫生健康局、县疾控中心、县卫生监督站，对事件发生地、沱江水道、遗体暂存区域等位置，持续每五小时实施一次消毒作业，对沱江水体进行周期性取样检测，同时借助公告、电视传播等途径，即时向公众披露检测结果，以避免传染病扩散和水源受到污染。

（四）周密细致地做好善后工作

事故处理现场指挥部始终将后续事宜视为极端关键的问题来处理,放在首要位置,给予高度关注。

迅速界定职责划分。省与省府及州委高层迅速商议定夺，责令事故发生地七个区域十一个县市的党委与政府负责人即刻奔赴凤凰县，介入后续处理事务，并且组建了由一位州委副书记担任总负责人，二十一位州县级官员担任副负责人的善后工作组。组织八百多名行政部门工作人员，分成多个任务小组，每个小组配备一名以上地级领导干部、两名以上县级领导干部，以及三名到五名县级部门负责人共同负责，核实逝者信息，迅速与逝者原籍的党委政府部门及其家属建立沟通，共同推进后续事宜的处理。

周密部署家属接待与情绪疏导事宜。在凤凰大桥桥头位置建立了遇难者家属服务点，由一名县级干部担任负责人，调配了25名工作人员，确保全天候进行接待联络。针对每一位家属，均落实了由州县领导亲自挂帅，明确专人对接，负责解决食宿难题并开展情绪安抚。处理后续事务过程中，累计迎接超过一千二百五十位亡者亲属，凭借周到周密的劝慰举措，相关家属们的精神状态大体保持平静。

妥善安置牺牲者遗体，指挥机构在旧长城石雕库房置办了牺牲者遗体应急寄放处，调配了5位县级官员、五十余人轮班值守，专门处理遗体的寄存与看管事务。为了减轻家属的情感伤害，依照当地习俗，工作人员对逝者遗体实施了清洁、规整和妥当安置，在遗体旁放置冰块以维持低温，并为每位逝者准备了寿衣和寿被。对于无法识别的遗体，经过法医检验、DNA提取、影像记录和编号流程，最终送往铜仁火葬场进行火化。到8月18日为止，所有逝者遗体均已妥善处理。

补偿事宜务必处理妥当。县工商银行开设了专门窗口，确保及时支付遇难者抚恤金。在长城石雕款项落实前，湘西自治州与凤凰县紧急挪用财政款项，先行支付遇难者下葬及火化相关费用。同时，对遇难者家属出行产生的交通费用，实行全额报销政策。主动配合长城石雕，依据相关法规及政策要求，编制并推出了《一次性补偿方案》，另外组建了处理补偿协议签署事务的专门窗口，该窗口由长城石雕、县法制部门、县公证机构等单位的八名职员组成，主要承担协议审核及对遇难者家属进行说明指导的任务。因为处理事务非常周密，服务态度十分良好，所以遇难者亲属们对后续处理工作表示了肯定。

（五）采取有力措施维护社会稳定

保证现场救援活动顺利开展，出动了将近八百名警察，征用了五十多辆警用车辆以及五辆消防车，在通往事故地点进行报道的马路旁布置了三条警戒带，全天候值班，避免无关人员闯入救援区域。部分农民工迫切希望获得工资报酬，为此凤凰县总工会设立了专门窗口，用于接待要求支付薪水的劳动者，并负责阐明补偿措施与支付办法，通过周全安排有效劝导超过八十名工人返回。

三、事故应急救援经验

处理“8·13”重大事件时，省州县三级联动应急指挥机构，一贯遵循中央、国家层面的指导方针，以及省里省政府的具体部署，始终将人民生命福祉放在突出位置，以人道主义和科学方法为指引，迅速、高效、合理、有步骤地展开各项行动。此次应对工作展现出几个显著方面。

（一）党中央、国务院高度重视，救援处置工作方向正确

胡锦涛总书记强调，必须竭尽全力搜寻失踪者，及时救治受伤人员，同时要迅速成立事故调查小组，查清事故根源，严格追究相关人员责任。要总结事故教训，引以为戒，加强防范措施，避免类似事件再次发生。温家宝总理要求，要立即动员各方力量，开展救援和善后处理工作，同时查明事故成因，严肃处理相关责任人，请建敏同志代表国务院赶赴事故地点，负责指导工作，并慰问受伤人员及遇难者家属。华建敏下达指示后，立即赶往出事地点，探望受难者，并负责指挥救援和事故查办事宜。安监总局、交通部、建设部等相关部门负责人在一天之内抵达事故地点，马上展开相关工作。这充分展现了中央和政府重视人民福祉，关怀民众的施政方针，为事故救援和善后处理提供了明确指引和有力支持。

（二）组织指挥体系坚强有力，救援处置工作紧张有序

当晚，依照省主要领导的要求，省州县三级共同组建了事故应对指挥机构，该机构设立八个专项部门，分别为搜寻现场部门、医疗救治部门、后续事务部门、信息汇总部门、事故追查部门、信息发布部门、接待保障部门以及安全维稳部门，这些部门均由多位厅局级干部出任负责人，各自负责相应任务。各个团队内部还设立了多个执行单元，各自承担不同的任务目标。安抚工作组推行了区域负责制，由地市官员组织协调，联合数个单位以及多名职员，专门处理某个区域里逝者的后续事宜，保障了全部六十四名逝者的事务料理、家属慰问和经济补偿等环节有序推进。现场搜救队始终以现场情况为首要考量，在搜救物资、设备和技术调配方面，遵循县里无法解决的由州里立即介入，州里棘手的由省里迅速响应的机制，竭尽全力确保了现场救援工作有条不紊地进行。其余团队同样在事故应对指挥中心的精准领导和科学安排下，顺利达成了所有既定目标。

（三）适时进行科学决策，始终抓住救援处置的关键环节

这场“8·13”特别重大事故的救援工作节奏极快，标准严苛，挑战艰巨，牵涉领域宽泛，指挥部的负责人们冷静处置，精准谋划，环环相扣地推进各项任务。处理过程中存在两个特别棘手的情况：一是怎样搜寻断裂的桥墩下方可能幸存的伤者，二是怎样制定合理的赔偿方案。事故消息传出后，成千上万的救援人员连续投入行动，数百台设备彻夜不停运转。因为坍塌事件发生地的环境错综复杂，阻碍众多，随着时间不断流逝，救援任务变得愈发艰巨。总部立刻从省内紧急征调各类专业人才和科技资源赶赴地点，每一个救援环节，都由总部联合各领域专家迅速举行紧急磋商，制定策略，严谨执行。为查明桥墩底部是否存在生命体，指挥中心特邀桥梁领域的权威人士，对桥墩与地面的结合部位构造实施严谨的检测，并制作了相关图录，证实了缺乏生命体赖以存活的必要空间；同时，从省级消防救援机构征调了顶尖的声波探测装置，对桥墩下方区域进行多次反复的声波扫描，最终判定被废弃物覆盖的人员已经丧失了存活的条件。根据严谨的科研验证，指挥机构迅速征调省地矿局下辖405队的18部深孔钻设备，邀请国防科技大学的爆破技术人员，精心策划爆破计划，对桥梁支座开展技术性拆解，操作环节平稳，成功达成预定目标。为保障善后事宜有序推进，8月14日，指挥部门迅速召集会议，集中商讨遇难者殡葬及相关抚慰事宜，确立了以民为先，优先保障民众福祉的施政方向，遵循合法合规与政策规定的双重标准，最终裁定每户遇难者家庭可获得二十万元人民币的抚恤金，此项决议获得所有遇难者亲属的一致赞同。

（四）牢牢把握宣传舆论主动权，正确引导舆论

凤凰“8·13”重大事件发生后，全省瞩目，全国瞩目，社会高度关注。事故期间，众多新闻机构云集现场进行报道，部分媒体不负责任，过度渲染，造成信息混乱，影响公众判断。面对这种情况，省州县宣传机构迅速反应，采取了有效手段，有效控制了舆论走向，为事故妥善处理创造了有利条件。

立刻启动紧急预案，积极管理社会舆论。接到意外通报后，在派省委对外宣传事务负责人孔和平迅速前往凤凰县处理事件的同时，省委宣传部门当晚组建了“8·13”事件新闻应对小组，立即公布了官方声明，为整个事件的社会舆论调控打下了根基。

注重积极宣传，做好媒体沟通。省宣传部门每日举行三次协调会，与现场新闻团队保持沟通，共同制定报道方案。着力服务新华社、人民日报、中央电视台等权威媒体，借助湖南日报、湖南卫视等本地重要媒体，为权威媒体的采访提供支持，确保他们的报道占据事故舆论的核心位置。依照报道团队的部署和所给的精确说法，发言人自愿进行采访，迅速公布官方资讯。待搜寻任务大体完成时，立即组织了信息发布会议。为强化积极宣传，依照搜寻救援工作的实时情况，倡导了从搜寻现场转为全力救助，从人员伤亡转为抚慰民众，从搜寻现场转向凤凰古城，从凤凰古城转向整体安稳的“四项调整”的新闻策略，成功将新闻界及公众的注意力引向其他方向。此外，依照相关法规，针对不同群体，强化了对现场新闻媒体的管理。

强化网络舆情监测，抑制不良效应。省宣传部与州宣传部均指派专人全天候关注网络动态，每日汇编《舆情简报》呈报相关领导，为事故整体宣传报道及舆论调控工作奠定了基础。根据省委宣传部和省委外宣办的上报请求，中央宣传部与中央外宣办于14日午后分别通过电话和宣传信息下达指令，指示外省媒体立刻撤离事故发生地，对于一些无端揣测事故缘由、诋毁党和政府的网络言论要立即清除，此举缓解了现场媒体采访的监管压力，有力地控制了不利的新闻报道，保障了应急救援工作在舆论层面的正确引导方向。

五要全面汇聚各方资源，凝聚起高效的事故应对力量事故出现后，省级到县级的各级党委和行政机关迅速行动，广泛号召社会各方面参与，合力推进事故处理事宜，构建起强大的事故处置网络。永州市、邵东县、祁阳县、涟源市、新晃县、永顺县等受灾地区的党政负责人亲自率领遇难者家属前往凤凰，全力配合做好后续安抚工作。众多国家级和省级桥梁领域的专家们，即便旅途劳顿且年长，依然顶着酷暑，日夜不停地参与现场抢险的技术攻坚和事故的深入探究。负责调配机械设备的单位，不仅送来了设备，还增派了现场调度和技术维护人员。总工会开设了“8·13”事故农民工服务窗口凤凰洪水木桥垮塌，专门接待那些要求支付工资的农民工作人员，并为他们讲解相关的赔偿标准和支付办法。妇联、共青团等团体踊跃动员女性、青年为抗险前线的劳动者给予生活上的帮助。本地居民也自发加入寻救行列，热心为救援现场忙碌的武警、消防队员、公安人员及寻救人员免费提供饮水、茶水、餐食。十余家本地公司携带食品、口罩、手电筒、生活必需品到抗险地点，进行慰问。